罗义贤  博士

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　　论文摘要：论文肯定了中国实施"八七"扶贫攻坚计划以来的成就，分析了当前尤其是西部依然存在，不容忽视的深层次贫困问题。认为中国的扶贫工作，是"可持续发展"、"构建和谐社会"这一系统工程的重要组成部分。为更好地取得事半功倍的成效，应该将注意力放在县域--中国社会、经济生活最稳定的一级行政组织和政权管理机构方面，以形成加速县域扶贫开发新的思想、行为范式；认真制定县域扶贫开发的规划与计划；运用科学、创新、系统的经济管理手段；注意开展人无我有，人有我特的服务；撤消地、州、市级架构，减少施政层次，降低行政成本；克服急功近利，注意消除"进程末端"的松懈情绪，以一贯之，最终解决中国的贫困问题。 字串8

　　一、中国扶贫开发成就与存在的问题 字串8 字串4

　　中国是世界人口最多的发展中国家，由于历史与自然的局限，1978年末，中国未解决温饱的贫困人口约占总人口1/3，东、中、西不同地域都有较大面积分布。70年代末，中国政府在农村实施"联产承包责任制"，逐步调整生产关系，特别是改革开放政策的逐步实施，农村贫困问题得到了较快地解决，到1993年末，全国贫困人口缩减为1.2亿，约占总人口的10%，在地域分布上，东部的贫困问题，除局部山区、沙化地区外，已基本解决。中部平原、江河湖滨、中心城镇、交通沿线地区的贫困问题，也得到了较好解决，当时全国贫困人口，主要连片集中在西部地区和中部的一些山区。 字串7

　　1994年，国家为解决中西部依然存在的大面积贫困问题，在全国范围内推行"八七扶贫攻坚计划"，作出了加快扶贫开发的战略决策。特别是20世纪末，国家推出了"西部大开发"的战略部署，在政策、资金、人才等方面向西部倾斜，使扶贫开发进程迅速加快。进入21世纪，中国基本解决了全国性的温饱问题，开始建设小康社会。但是，由于社会历史、自然地缘的条件限制，中国西部石漠化、沙化、水土流失严重的黄土高原、中部一些山区，贫困问题依然严峻，目前全国贫困人口5000余万，占总人口4%，其中年人均收入667元人民币（低于国家规定贫困线），温饱问题还未完全解决的人口为2600多万 。贫困人口相对来说虽然大幅减少，但从绝对数字看仍然相当于世界一个中等国家人口，而且主要集中在600个贫困县，其中一半以上聚居在西部少数民族地区，这里是中国多民族国家重要组成部分。这样的现状不仅违背了国家公平、正义、效率的原则，不利于国民经济的"可持续发展"，而且很有可能由于经济、社会发展的不平衡，在不同地域和民族间产生不和谐的因素，不利于国家与民族的团结。

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　　贫困地区，地缘辽阔，600个贫困县、各个民族间发展参差不一。县域作为区域的社会经济系统，是我国农村与城市的结合部，县级人民政府直接面对全县民众，在中国的历史进程中处于基础地位，对社会经济健康发展关系极大。县域社会经济的状况，对于西部开发，特别是对于贫困县摆脱贫困和国民经济的"可持续发展"、"构建和谐社会"起着举足轻重的作用。县域经济如何发展？怎样运用积极的主观能动性促进客观条件地转换，不仅成了摆在西部地区肩负重要职责的县级政府面前一个亟待解决的问题，更是中央政府注重"以人为本，构建和谐社会"所必须迈过的关卡。从中央到县级政府，必须以新的思想、行为范式推进扶贫开发工作。

　　二、发展贫困县域经济，必须确立新的思想范式 字串1 字串4

　　县，至今已有2000多年的历史，作为一级行政组织和政权管理机构一直是中国社会、经济生活最稳定的层次。在实行善政，直接对民众的服务上，任何行政权利主体均不足与县级政府相提并论。县域经济是以县城为中心，以集镇为外延点，以通向这些集镇的交通为纽带，形成的以乡村经济为基础的区域性经济网络，具有国民经济的一般特征。但是，由于自然地域、社会历史的条件限制，西部县域经济的区域性、封闭性表现得特别明显。县的经济网络与行政格局大体垂直重叠，贫困表现尤为突出。在国家实施"西部大开发"，倡导"以人为本"，"可持续发展"，"构建和谐社会"的今天，必须在贫困县干部、群众思想上形成新的思想范式。 字串5

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　　1、怎样认识县域经济落后的症结？县域经济落后、财政紧张的症结是封闭。由于自然地域的束缚，长期以来县域内人员外向流动很小，外来人员不多，干部、群众长期困守一地，思维方式往往带有明显的地域局限和计划经济的痕迹，讲农业局，限于粮食生产；讲工业，望着国家投入，等、靠、要思想严重。只抓财政收入，忽视培植财源。公务员、企业管理人员对政策不适应，面对10余年来市场经济条件下国家开展的宏观经济调控、控制银行贷款规模、分税制、拉动内需、积极的财政政策、适度从紧的货币政策等新形势、新问题、新政策，认识跟不上，怨天尤人；思想放不开，缩手缩脚；政策不配套，举措无方；体制不合理，自我封闭。造成引资少，投入不足，社会发展举步维艰，经济总量增长缓慢，财政收入日渐窘迫的局面，贫困县域本级财政收入在支付比中不足50%的占600个贫困县的一半左右，单凭自身的力量难以进入良性循环。

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　　2、客观看待当前西部县域经济所面临的困难？在中国经济持续、快速发展的今天，西部所遇到的困难是暂时的，"困难与希望并存，压力与挑战同在"，应该成为上下的共识。国家实施"八七"扶贫攻坚，特别是"西部大开发"以来，全社会对西部贫困人群的关注日益增强，从共和国的主席到NGO的普通成员，都分别以不同的形式深入到西部的贫困地区，开展调查研究，了解居住在贫困地区民众困难生活的现状。贫困问题，通过有关部门、新闻单位、关心贫困问题的组织、个人，拍摄的声象，撰写的文章，不断地给社会做出实事求是的反映。贫困不仅是中国公众十分瞩目的社会问题，也始终是中国政府关注的焦点。2000年以来，国家通过转移支付，逐年加大对贫困地方经济、社会发展的支持力度，贫困县域财政的基本支出有了国家保障。国家支持的项目开发资金，正以前所未有的量，并逐年加大，流向贫困地区。"向贫困地区献爱心活动"，在国家机关和东部沿海地区、中心城市的公务员、民众中已形成制度。大量的扶贫济困物资，定期、直接发放到贫困群众手里，贫困县民众压抑的心情，逐步得到缓解，蕴藏的积极性开始得到发挥。

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    3、 学会用辩证的方法识别贫困县域经济存在的问题。越是贫穷的地方，蓄积的经济潜能大；越是起点低的地方，一旦思路廓清，关系理顺，发展的速度会越快，甚至会出现跳跃似的发展。贫困县现代产业普遍空白，资源并没有得到很好开发、利用，环境容量大，没有经济转型的包袱。市场经济是开放型而不是封闭型，在开放的条件下，资源、劳动力、资金等生产要素必然向有利于发挥最佳效益的方面配置，从效益低的地方向效益高的地方涌动。通俗地说：计划经济是斗笠型，国家的人、才、物，从高处往低处倾斜；市场经济是锅底型，人、才、物从四面八方流向最能汇聚他们的地方。市场经济的发展强调天时、地利、人和。讲天时，国家对贫困县政策是相同的，不厚此薄彼；讲地利，各有所长；重点是比人和。因此，贫困县应该敞开大门，不计较部门、个人得失，从大处着眼，从小事入手，于细微之处见精神；以优惠的政策吸引人，以良好的环境留住人，以热情的服务感召人；形成"人人都是投资条件，协力共创投资环境"的思想意识。沿海和经济发达地区正是因为具备了这样的意识，在改革、开放中走在前面，占了发展的先机。贫困县只要认清自身所具备的优势和潜力，运用好主客观有利因素，实施开放带动战略，与东部沿海和其它经济发达地区联合，走双向互动，优势互补的路子，就能在加快自身发展、迅速增大经济总量方面迈出新的步伐。如果能实施1-2个好项目，很容易实现GDP、利税几何似增长，并带动全县消除贫困的步伐 。

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　　三、发展贫困县域经济，必须确立新的行为范式 字串3

　　中国是一个具有5000年悠久历史的文明古国，有重视民本的传统，"君轻，民为贵，社稷次之"的朴素民本主义思想，就是2000多年前著名思想家孟子提出来的 。中国政府注重汲取历史之精华，充分借鉴世界各国的经验，不仅把扶贫开发放在"可持续发展"，"构建和谐社会"的战略高度，而且作为国家意志付诸于行动，正以空前的规模展开对贫困地区的开发和建设工作。面对这样的支持力度，贫困地域的政府，更应该以全新的面貌开展工作，在认识上必须首先开拓新的思路：

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贫困县目前面临的主要矛盾是：经济总量偏小和全县人民日益增长的物质文化需求不相适应。正是这一主要矛盾派生出了贫困面大、财政收入偏小两个次要矛盾（即：两大困难）。产生这些矛盾的成因是：起点较低、投入不足、科教滞后、管理粗放、不能用好、用活、用足政策、不善于把国家的法规、路线、方针、政策和本县实际相结合，而是墨守成规，束手无策，导致县域经济陷于困窘，为此，必须在中央政府的指导、督促下确立新的行为范式：

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　　1、立足于县情，做好规划、计划。近年来，随着社会主义市场经济的发展，西部许多县存在全盘否定规划与计划现象。有的认为：主客观条件差，工作濒临应付，求取平和就已经不容易，没有必要耗费人力、物力去制定规划与计划。也有的认为：贫困县财政，是吃饭财政，县里工资发放都是依靠上级拨款，制定了规划和计划也没有人力、物力、财力加以实施。在这些地方，工作无目标，无效率，"做一天和尚，撞一天钟"，不能很好的组织协调和形成团队合力。国家在尽可能的情况下，挤出援助贫困县的财物，实施的项目不能很好利用，造成人力、物力、财力的浪费。有的地方虽也讲目标和发展方向，实际是上级怎么说就怎么做，没有本县域明确的经济发展方向，缺乏很好的能与实际相结合的规划、计划，处于自然、半自然的经济发展态势。

　　针对上述不足，中央政府必须强调今天发展县域经济，加快扶贫开发的规划与计划，与计划经济时代有本质区别。计划经济是把整个国民经济各个部门、门类、不同层次的消费群体，从原材料生产到消费无所不包地用各种数字规定下来，既是僵死也是一成不变的。今天所倡导的规划、计划是县域经济发展宏观的目标与方向，是团队的协同与合作，是微观的物耗和效益产出比，是政府在组织实施扶贫攻坚行动之前对目标和行为所作的谋划和安排。它既是全县战略目标，也是县域内各个不同组织的具体目标，还是一个全面的分层管理计划体系，具有综合协调各种活动的内涵。不仅能够指出方向，减少由于主客观条件变化所带来的冲击，使浪费和冗余减至最少，还能设立标准便于控制，增强民众的参与度。 字串2

　　今天所强调的规划、计划实际也是一种协调过程，它给贫困县域经济的管理者和非管理者都指明了方向。当所有人员了解县政府扶贫攻坚的目标和为达到目标必须做出什么贡献时，就能更好协调相互间的活动，结成合作团队。缺乏规划、计划会多走弯路，从而使实现目标的过程失去效率。从展望未来，预见变化，设立目标、标准便于进行控制的目的出发，县政府应该从落实国家扶贫开发部署入手，在历年实施农调、区调、工调基础上，制定好"十一.五"计划和远景规划，政府主官应带头调研。"智者千虑必有一失，愚者千失必有一得"，只有集思广益，对上吃透中央精神，对下掌握县域经济的实情，认真总结"八七"扶贫攻坚计划以来正反两个方面的经验，才能使贫困县发展的规划和计划达到国家要求，符合最广大人民群众的利益。

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　　规划、计划必须明示发展县域经济的新思路。从抓宏观经济的角度，开拓新思路，紧紧围绕经济总量偏小的主要矛盾，以市场为导向，以民营企业发展为龙头，实施开放带动战略，以外延扩张为主，加大引资力度；以内涵挖潜为辅，盘活资本存量。针对贫困县90%的人口在农村的实际情况，实行工业拉动，城建带动。规划发展县域经济，要以县城为依托，以国道、省道为产业连结链，以乡镇所在地为连结点，建设经济走廊，鼓励先富起来的、有一技之长的农民和半边农（即：家中有一名主要成员以非农产业为工作对象）下山，到公路沿线和城镇定居，发展各项产业，减轻贫瘠山区土地载荷。

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　　政府制定目标必须是全县民众期望的结果，它将通过全体民众的努力来实现；目标不仅要为贫困县域内所有的管理决策者指明方向，并且要以之为标准衡量每一个人的绩效。在规划、计划实施的时段里，衡量标准不仅不能动摇，而且还应作为子课题分解落实到所属乡镇、部门，增加在民众间的透明度，使民众享有知情权、参与权、监督权，与政府在发展方向谋划、安排上，形成共识。使县域公民社会和民众自己承担更多的社会责任，调动积极性，形成上下统一，加速发展，建设和谐社会的合力。

2、贯彻落实科学的发展观。贫困县域的管理者面临外部客观条件和内部主观因素两种限制力量，也还是这同样的力量，产生对变革的需求。从市场经济的观点看问题，外部力量就是市场需求，内部力量则是县域内民众的渴望。县政府主官必须科学认识：县域经济的管理对象、范围是县域内经济，其管理主要是经济运行和经济监督，重点是经济运行管理。它的主要任务是使县域内的工商企业及个体民众等基本经济活动单位活跃起来，能主动与市场对接，自主对外招商引资，从事产品和市场开发，能具备自我发展和市场竞争的能力，使县域经济向市场化、专业化、社会化方向发展。按照市场经济运行规律，对县域经济的政策、策略和措施作出调整。应该针对贫困县人流与物流异常衡定，20世纪90年代中期，中国的短缺经济向买方市场转换后，办法不多，思想不解放、政策不配套、措施不得力、对外不能适应市场，对内群众不满意的不足，明确：全县各级公务员，必须敢于、善于把国家针对贫困地区制定的法规、路线、方针、政策，上级政府部门的文件、指示精神和县域实际有机结合，以人为本，注重诚信，创造性工作；以经济、社会两个效益作为检验政府职能部门和公务员个人工作绩效的标准。 字串8

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　　从管理企业向服务企业转变。树立起贫困县域命脉握在自身手中的意识。明确县域经济兴衰人人有责，摆脱贫困靠自身发奋的观念。为兴办实业的个人提供市场、法规、政策信息与咨询，帮助企业和个人树立竞争意识，适应瞬息万变的市场竞争环境，打牢适应市场的社会基础。使全县经济工作逐步纳入程序化、科学化、规范化的轨道，让外来客商感到有章可循，有法可依，有人可找，能很快进入具体工作程序。

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　　充分调动县、乡两级经济组织的积极性。正确运用经济杠杆，加强经济核算工作，提高经济效益。县政府应该采取以价值规律为基础的物质利益调节方法，建立科学的绩效、价值评估体系，将全县所属乡镇划分为不同类别，分别制定财税发展目标和留成返还基数，把过去的以罚为主，改为以奖为主；运用经济管理方面的奖惩手段，将财源建设的重担分解为县、乡两级共担，增进乡镇发展企业培植财源的积极性。 字串2

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　　实行行政长官联系企业责任制。运用行政方法、通过行政方式对全县经济活动进行服务型管理。明确协调、督检、调研三项政府职能；坚定不移地执行"三个不变，三个不准"的职责（"企业自主经营不变，行政长官分工不变，政府职能部门职责不变"；"不准干预企业正常经营，不准向企业摊派钱物，不准利用企业优亲厚友"），把对企业的行政保护以"公务员问责制"的方式具体落实到个人，对企业实行"人无我有，人有我特"的服务，力求将所辖县域在市场经济条件下，发展成为资金、物资、人才、信息的最佳聚合点，使贫困县域经济和社会发展得到根本性改变。 字串9

　　3、撤地并县，减少施政层次，降低行政成本。目前中国实行的是中央--省（市、自治区、特别行政区）--地、州、市--县（区）--乡、镇（街道办事处）4级行政机构，比国际上通行的3级行政架构多一个层次。不仅增加了贯彻中央政府决策的环节，降低办事效率，而且也减缓了经济运行速度。目前还存在一个更重要的问题：州、市作为一级政府，地区为省政府行政派出机构，机构设置庞大，财政供养人员众多。贫困地域所在的地、州、市一半左右财政不能自立，与贫困县一样靠中央财政支持运转，不仅不能在经济上对县级财政予以支持，而且，中央和省级财政，以及相关部委对贫困县财政和其他方面的扶持，还时有截留。6

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　　中国的贫困县，大多地处边远，辖区内人口不多，30万人以下的县超过50%，10万左右甚至不足的约占10%。公元前221年秦朝统一中国以来，县作为行政组织和政权管理机构最稳定，部门设置与中央政府对口，机构臃肿、庞大，办事效率不高。同时由于县域经济不发达，为了使自己有一个稳定的收入来源，大量的人员以各种方式甚至非正常手段挤进公务员队伍和财政拨款的事业单位，造成财政供养人员群体庞大。尽管2000年以来，中央政府加大了对贫困地方财政转移支付的力度，2/3以上的贫困县财政支出依然紧张，公务员、教师队伍被拖欠工资现象仍时有发生。

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　　为减少行政施政环节，减少行政投入成本，提高行政效率，中央政府应下大决心，积极向全国人大申请立法，撤消近年来一直在相关部门调研、酝酿的方案--撤消地、州、市级行政架构。对人口不足10万县和不足1万人口的乡镇（边疆及特殊地方除外），实行撤并，大幅减少和节约行政营运成本。地、州、市一级架构撤消后，可以将一大批干部充实县乡政权，解决贫困县高素质干部不足的矛盾。

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　　中央和省政府，要帮助撤并后的县政府组成一个好的工作班子，使其拥有经济管理者必须的六要素：做到进取心强，精力充沛，有高度的主动精神；有强烈的领导愿望去影响和领导全县民众，乐于承担责任；诚实与正直，在全县干群间，政府部门与实业界，尤其是民众间建立相互信赖的关系；充满自信，坚信其制定实施的目标战略能代表全县人民利益；自身有足够智慧收集整理外界传入的市场经济信息，不断调整策略，解决新的困难和问题；对县域经济的发展有着较透彻的认识，能作出富有远见的系列决策，并坚定不一的予以贯彻执行，为县域社会提供高质量的公共服务产品。

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　　当前，贫困县政府，必须消除"进程末端"的松懈情绪，以一贯之，最终解决面上贫困问题。应该充分利用资源丰富的优势，克服地处僻远，交通不便；思变心切，办法不多；渴求发展，信息不灵的矛盾。坚持走生产、生活、生态良性循环，社会文明发展的道路，在中央、省（市、自治区）政府支持下，争取上能带动全局的骨干项目，在扶贫开发的道路上，真正实现"可持续发展"，"构建和谐社会"的目标 。

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　　资料索引、注释：
　　1、《正义论》，约翰.罗尔斯，哈佛大学出版社，1971年。
　　2、《美国哈佛大学MBA教材》斯蒂芬等著，中国人民大学出版社，1998年。

　     3、《中国经济年鉴》，1995-2003年卷。
　　4、《1999-2004年年中央经济工作会议报告》。
　　5、《中国百县（市）县情编撰大全》，中国社科院经济研究所编，1993年。
　　6、《中国三农前景报告》，孔祥智，中国时代经济研究所，2005年。
　　7、《贫困县域经济发展的理性思考》，罗义贤，中国首届石漠化地区经济发展理论研讨会，1995年10月。
　　8、《实施开放带动战略，促进镇宁县域经济发展》罗义贤《当代贵州》1996年4期。

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